Structures administratives

des Côtes-du-Nord 1790- An X

En consultant les différentes monographies écrites, soit sur le département des Côtes-du-Nord, soit sur les différentes communes, on se rend compte qu ‘elles font rarement état des nouvelles structures administratives issues de la période 1790-An X. Car celle-ci ne correspond, pour la plupart des historiens, qu’à l’histoire de la Chouannerie.


On semble oublier qu’en 1775, l’Intendant de Bretagne, Caze de La Bove, avait publié : « Mémoire concernant les subdélégués de l’intendance de Bretagne ». Dans ce mémoire, il proposait pour la Bretagne un système administratif centralisé avec des départements, des cantons, des arrondissements. Une idée fort intéressante, que le contrôleur général de l’époque ne retint pas à cause de l’incidence financière du traitement des « fonctionnaires » que ce mémoire imposait. C’est cependant ce type de découpage administratif que nous proposera en partie la période qui va suivre, avec des variantes qui nous amènerons progressivement à la structure administrative actuelle.

Nous allons donc étudier ces structures administratives en suivant l’ordre chronologique de la période concernée.

 

La Constituante (1789-1791)

C’est sous la Constituante que fut accomplie la première réorganisation administrative de la France, qui était une des priorités des Etats généraux.

Le département


Le 15 janvier 1790, sur les conclusions de l’abbé Sieyès, député du Tiers, l’Assemblée nationale, désireuse de détruire les circonscriptions territoriales qui pouvaient rappeler l’Ancien Régime et la féodalité décrétait que la France serait divisée en 83 départements. Cette nouvelle division du royaume vint remplacer les 34 généralités ou provinces en vigueur sous l’Ancien Régime. La taille des départements avait été définie de telle sorte que chaque citoyen puisse se rendre à son chef-lieu en une journée de cheval au maximum. Les députés projetaient dans un premier lieu d’établir des circonscriptions géométriques à l’image des Etats américains, mais l’idée sera vite abandonnée et les limites des départements seront fixées selon celles des anciennes provinces.


Le décret du 30 janvier 1790 avait annoncé un département de « Saint-Brieux », mais le décret du 26 février rectifia ce nom en Côtes-du-Nord, sous-entendu de la Bretagne. Les départements avaient reçu des noms de fleuves, de rivières, de montagnes ou de mers proches.
À la tête du département, il y eut une assemblée, un Conseil général de trente-six membres, avec un Directoire exécutif de huit membres (Lettres patentes du Roi, janvier 1790, article V). Le Directoire exécutif fut formé d’Administrateurs avec à leur tête un Président.


Le premier conseil du département fut élu en mai-juin 1790, avec un procureur général syndic chargé de requérir l’application des lois et de représenter le pouvoir central. Le premier P.G.S. de notre département fut Nicolas Armez, un prêtre acquis aux idées nouvelles qui fut une des personnalité les plus marquante du département.


- Le procureur général syndic avait ses fonctions et son mode d’élection définie par la section II de la loi du 22 décembre 1789, acceptée par le Roi en janvier 1790.
Il devait être nommé au scrutin individuel et à la pluralité absolue des suffrages, en même temps que les membres de l’administration départementale et par les mêmes électeurs (art. 14). Il était élu pour quatre ans et rééligible une fois seulement (art. 15). La fonction fut supprimée par le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793), section III, art. 6.


La fonction du procureur général syndic fut clairement définie par la loi précédente du 22 décembre 1789 :


« Les P G S auront séance aux assemblées générales des administrations sans voix délibérative, mais il ne pourra y être fait aucuns rapports sans qu’il en aient eu communication, ni être pris aucune délibération sur ces rapports sans qu’ils aient été entendus. (art.17)
Ils auront de même séance aux directoires avec voix consultative, et seront au surplus chargés de toutes les affaires » (art. 18)

D’après l’instruction législative du 8 janvier 1790, les P G S :


« auront séance en un bureau placé au milieu de la salle, et en avant de celui du président ».

Les Districts


Les lettres patentes du Roi, de janvier 1790, prévoyaient que, article II : « Chaque département sera divisé en Districts, dont le nombre, qui ne pourra être ni au-dessous de trois, ni au-dessus de neuf, sera réglé par l’Assemblée Nationale, suivant le besoin et la convenance du Département, après avoir entendu les Députés des Provinces ».


Le département des Côtes-du-Nord fut alors divisé en neuf Districts de 36 lieues carrées : Broons, Dinan, Loudéac, Rostrenen, Saint-Brieuc, Lamballe, Lannion, Guingamp et Pontrieux. A la tête de chaque District, il y avait un conseil de douze membres et un directoire exécutif de quatre membres avec un Président.


Le choix du District de Broons peut nous étonner, mais il ne faut pas oublier que le Recteur de Broons, Charles Rathier député aux Etats Généraux en 1789 et à l’Assemblée Constituante pour le Bas-Clergé du diocèse de Saint-Malo avait sûrement eut une influence dans cette désignation, comme pouvait le laisser prévoir la fin de l’article II des lettres patentes. Par contre la ville de Quintin fut très déçue de ne pas avoir été retenue sur la liste des Districts, n’avait-elle pas espéré devenir chef-lieu du département avec ses 4.538 habitants. Elle avait d’ailleurs délégué l’avocat Fleury auprès de La Fayette pour défendre sa demande.

Les Cantons


Les Districts furent subdivisés en neuf Cantons de 4 lieues carrées, sur le principe. Le 6 mars 1790, Louis XVI nomma trois commissaires pour subdiviser les districts en cantons et surtout préparer les premières assemblées électorales cantonales. Ces commissaires furent : Nicolas Armez, Jean Louis Bagot, médecin de Saint-Brieuc et Dubois de Bosjouan, procureur du Roi de la sénéchaussée de Saint-Brieuc. Un simple coup d’œil sur la délimitation des cantons suffit à comprendre que ce travail semble avoir été fait en dépit du bon sens : cantons morcelés, se chevauchant les uns, les autres.

 


Prenons un exemple,

le canton de Saint-Méloir dans le district de Dinan, ce canton constitué d’une part, des municipalités de Saint-Méloir, Plorec, Lescouët, Plélan et Saint-Michel , forme un ensemble malheureusement découpé par Bourseul du canton de Corseul. Mais les municipalités de Vildé-Guingalan et surtout celle de Bobital sont isolées au milieu d’autres cantons. Ce canton est le type même du canton morcelé.


Cette organisation devait être provisoire à cause de l’urgence des élections. Ainsi il semble que le district de Guingamp, qui avait au départ neuf cantons comme les autres districts, eût très rapidement un nouveau canton, car Saint-Fiacre, Saint-Péver et Séven-Léhart seront distraites du district de Saint-Brieuc et rattachées à celui de Guingamp et Trégommeur devient chef-lieu avec les paroisses de Lantic, Tréguidel, Trégommeur et Tréméloir. Le district de Guingamp compta alors dix cantons.
Le district de Saint-Brieuc qui avait dix cantons au début de 1790, fût vite ramené à neuf cantons. En effet, le canton de Plélo qui n’avait que deux municipalités, Plélo et Tréssignaux ne dura que du 9 février 1790, jour de l’élection de la première municipalité, au décret du 28 avril 1790. Ainsi le canton de Châtelaudren passa de deux à quatre municipalités. Les cantons sont passés alors pour le département de quatre-vingt un à quatre-vingt-deux.


L’urgence dans la délimitation des cantons se retrouve dans presque tous les districts. Dans certains districts des cantons n’ont qu’une municipalité : Pour le district de Guingamp, Pestivien et pour celui de Rostrenen, Carnoët. On trouve des cantons avec seulement deux municipalités à Broons, Plémy et Tréogan. Treize cantons n’ont que trois municipalités.


Le canton, division administrative intermédiaire n’avait qu’une fonction purement élective et n’avait pas de ce fait d’administration, mais il avait une justice de paix.

Les Municipalités


L’Assemblée constituante, par les lois des 14 et 22 décembre 1789, avait accordé à chaque ville, paroisse et bourg une municipalité et leur installation se fit du 15 janvier au 15 février 1790. L’administration municipale, qui avait en charge la direction permanente des affaires, était formée d’un bureau composé du maire et d’un tiers de conseillers municipaux, ce bureau devait s’inspirer des avis du Conseil général qui se réunissait une fois par mois. Cette division du Conseil en notables et officiers municipaux existait déjà sous l’ancien régime, la loi du 22 décembre 1789 a donné à ce système une base plus large bien que ne comprenant que les citoyens actifs.

Les conditions pour être citoyen actif étant :

Les premières élections municipales eurent lieu dans toute la Bretagne en février 1790 et après la parution d’un décret de l’Assemblée Nationale publié et affiché le 17 janvier 1790 dans tous les lieux public.

Les élections municipales s’étaient passées dans le calme et il ne faut pas s’étonner outre mesure de trouver parmi les élus une majorité d’hommes de loi ou de judicature, de recteurs, de négociants et d’artisans, ceux là même qui au printemps dernier avaient rédigé les Cahiers de doléances.


Dans sa tâche, le maire était assisté du procureur de la commune, représentant le gouvernement, qui tenait lieu de secrétaire de mairie. Le procureur de la commune était élu dans les mêmes conditions, mais sans voix délibérative. Il était chargé de l’exécution des lois et servait d’intermédiaire entre la commune, le district et le département.
Le maire était élu directement pour deux ans, et rééligible , mais après deux mandats consécutifs, il devait patienter deux années pour en briguer un troisième.


Le bilan de cette structure pour l’année 1790 fut la création du département sur la base des limites des anciennes paroisses ou trèves, la mise en place d’une structure intermédiaire appelée district au nombre de neuf pour notre département. Ces mêmes districts divisés en 9 cantons qui eux-mêmes étaient composés de municipalités, la structure de base, au nombre de 392 municipalités communales, souvent encore appelées paroisses.


Telle fut dans ces grandes lignes l’organisation administrative du département des Côtes-du-Nord au début de la Révolution.


Bien entendu, cette organisation subit la répercussion de toutes les fluctuations de la politique générale.


Grâce à leur élection, les nouveaux administrateurs du département, des districts et des communes se trouvaient totalement indépendants du pouvoir central qui ne pouvait les révoquer. D’autre part, avec le système de vote et la notion de citoyens actifs tous les pouvoirs se retrouvaient entre les mains de la bourgeoisie et des notables de la commune et du département. La prépondérance de la classe bourgeoise deviendra alors générale à tous les niveaux de l’administration.

La Convention (1792-1795)

Dés le 21 mars 1793, la Convention, se dota d’un Comité de surveillance composé de douze citoyens. Ces gardiens de la révolution, chargés de l’application des lois révolutionnaires et des mesures de salut public, devaient rendre compte tous les dix jours à l’agent national du district, avant de disparaître moins de 18 mois plus tard, avec la loi du 7 fructidor an II (24 août 1794).


C’est à partir de la Convention qu’eurent lieu un certain nombre de modifications mineures de l’organisation administrative, qui changèrent pour la suite la division intermédiaire du département. 


Comme nous l’avons noté, les divisions des cantons et aussi des communes de ces cantons furent faites dans l’urgence et surtout sans plans cartographiques des districts. Des contestations et des insatisfactions naquirent rapidement.


Ainsi un Décret du 15 août 1792 fixa les nouvelles limites de la commune de Saint-Brieuc par l’annexion de Cesson, commune depuis 1790, et d’une partie de Trégueux à la nouvelle municipalité. Ceci retira une municipalité dans le canton de Saint-Brieuc.


Un Arrêté du département du 5 avril 1792 réunit la paroisse de Cadélac à celle de Loudéac et retira de ce fait une municipalité dans le canton de Loudéac.


Dans le canton de Botmel, district de Rostrenen, un problème subsistait depuis 1790. La ville de Callac, ancienne subdélégation de l’Evêché de Haute Cornouaille, dû attendre 1793 pour devenir une municipalité en remplacement de Botmel. Callac, bien qu’ayant le titre de ville sous l’Ancien Régime, n’était ni une paroisse ni même une succursale. Callac appartenait à la paroisse de Botmel qui était une trève de Plusquellec.


Le 28 février 1790, une municipalité fut élue à Callac et une autre à Botmel en même temps. Mais celle de Callac fut déclarée illégale et réunie à Botmel par arrêté du directoire des Côtes-du-Nord le 13 novembre 1790.


Dans l’ancien fief de la ci-devant abbaye de Bégard, le découpage administratif ne donnait pas entière satisfaction aux populations des cinq communes récemment créées. Botlézéan et Lannéven étaient rattachées au canton de Prat et au district de Lannion. Trélézan et Saint-Norvez faisaient partie du canton de St-Gilles, district de Pontrieux. Guénézan fut rattaché au canton de Pédernec, district de Guingamp. l’abbaye de Bégard était située sur le territoire de Guénézan.


L’abbaye de Bégard mise en vente par le district de Guingamp fut adjugée le 3 novembre 1791 à Etienne Lebouteux-Dumousseaux, un négociant parisien. Celui-ci pour mettre en valeur son achat chercha à réunir les cinq petites communes en une seule plus grande, sous le nom de Bégard.


Cette réunion se fit d’abord provisoirement par un arrêté du directoire du département en date du 28 novembre 1792. Cet arrêté fut confirmé par un décret de la Convention en date du 26 mai 1793, « érigeant en commune et paroisse la ci- devant abbaye de Bégard ».


L’assemblée législative adopta le 20 septembre 1792 un décret qui détermina le mode de constater l’état-civil des citoyens et qui compléta et réorganisa les dispositions ayant jusque-là fait fonction d’état-civil, en l’occurrence, les registres paroissiaux de baptêmes, mariages et sépultures tenus par les recteurs dans les paroisses ou les curés dans les trèves. L’état-civil commencera en général à partir du mois de novembre 1792 sur les registres paroissiaux qui seront utilisés jusqu’à la fin de l’année. Un officier public, sous la responsabilité de l’officier d’état-civil, tenait les registres des naissances, mariages et décès. Cet officier d’état-civil, dans les communes était le maire.

Le Directoire (1795-1799)

Après la chute de Robespierre, la constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795), appliquée à partir de vendémiaire an IV (septembre-octobre 1795), maintint le système départemental confié en principe à des administrateurs élus, mais ne rétablit pas le Conseil du département supprimé par la loi du 14 frimaire an II (4 décembre 1793).
Les districts furent alors supprimés et une importance nouvelle fut donnée aux cantons, jusqu’alors unités électorales et ressorts d’un juge de paix. Les municipalités de canton administrèrent désormais les communes de leur ressort.

La Municipalité cantonale


La réforme administrative promulguée par la loi du 5 fructidor an III (22 août 1795) créa la municipalité de canton. C’était une assemblée émanant des conseils municipaux des communes, et dont l’exécutif se réunissait régulièrement au chef-lieu du canton. Le district fut supprimé et, de l’an IV à l’an VIII, il n’y eut plus d’administration intermédiaire entre le département et la municipalité cantonale.


La municipalité de canton était élue par les citoyens actifs des communes, c’est-à-dire par les personnes qui possédaient ou qui louaient un bien équivalent à la valeur de 150 journées de travail.


L’Assemblée communale perdit tout pouvoir. Le maire de la commune fut appelé « agent ». Le rôle de l’agent concerna avant tout l’état civil de sa commune.
Lors des réunions du comité exécutif, un représentant du département était présent. Par ce système, le gouvernement central contrôlait mieux la direction des affaires au niveau des communes, et cela permettait aussi d’éviter toute dérive contre-révolutionnaire.


Plélo en 1795, à la suite d’un recensement réputé douteux portant le nombre de ses habitants à 5000, devint officiellement chef-lieu de canton, et eut donc une municipalité cantonale. La municipalité de Châtelaudren se plaignit au Corps législatif d’être désormais le chef-lieu de canton « le plus petit, le plus pauvre et le plus mal circonscrit de toute la République ». Plélo avait pris sa revanche sur Châtelaudren avec des moyens illégaux.


Le nombre des municipalités cantonales n’est pas exactement connu, mais nous avons essayé d’en connaître à peu près le nombre qui peut s’évaluer à 87, car certaines municipalités cantonales telles Andel, Magoar ou Pestivien n’ont existé que de 1795 à 1797 et furent remplacées de 1797 à 1801 par Planguenoual, Kerrien pour les premières, tandis que Pestivien, commune qui formait un canton à elle seule, fut rattachée au canton de Callac.


Certaines communes eurent des municipalités cantonales sans que l’on sache pourquoi, ainsi Lanfains du canton de Ploeuc devint en 1795 municipalité cantonale jusqu’au 27 octobre 1801, remplaçant ainsi le chef-lieu de Ploeuc, réduit à l’état de commune de Ploeuc en l’an IV.


Par la loi du 23 fructidor an VI ( 30 août 1798), fut instituée l'obligation de célébrer les mariages au chef-lieu du canton et ce à partir du 1er vendémiaire an VII (22 septembre 1798).


Cette obligation est restée en vigueur jusqu'au 7 thermidor an VIII (26 Juillet 1800), d'où la difficulté parfois de localiser un mariage sur cette période.

Le Consulat (1799-1804)

On appela Consulat le gouvernement de la France, issu du coup d’Etat du 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799) qui mit fin au Directoire. Il dura jusqu’à la proclamation de l’Empire, le 18 mai 1804, mais notre exposé se limite à l’année 1801. Tous les protagonistes de brumaire étaient d’accord pour exclure le peuple de la vie publique et de ne rendre qu’un hommage formel au principe de la souveraineté populaire.


La Constitution de l’an VIII, fut adoptée par plébiscite en janvier-février 1800 (frimaire an VIII), dès février 1800, une loi rétablit la centralisation administrative de l’Ancien Régime et la renforça. Par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) fut établi un système à trois degrés, le département, l’arrondissement et la commune.


Le 11 ventôse an VIII (2 février 1800), un arrêté consulaire nomma préfet des Côtes-du-Nord le citoyen Boullé, seul chargé de l’administration du département. Il arriva à Saint-Brieuc deux jours plus tard. A l’installation du préfet succéda sans tarder celle des sous-préfets dans les arrondissements, circonscriptions administratives nouvelles créées par la Constitution de l’an VIII.


Cinq arrondissements communaux furent créés dans le département par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800).

A ces arrondissements furent rattachés cinq sous-préfectures par un arrêté des Consuls en date du 17 ventôse an VIII (8 mars 1800) :


Il y eut 81 cantons sur le département au moment de la division du département en arrondissements, mais ceux-ci seront ramenés à 79 en l’an IX et finalement à 47 par l’Arrêté du 25 nivôse an X (14 février 1802).


Les seuls cantons des Côtes-du-Nord qui n’ont pas varié dans leur composition depuis 1790 sont, Le canton de Quintin avec ses neuf municipalités : Le Foeil, Le Leslay, Plaine-Haute, Quintin, Saint-Brandan, Saint-Bihy, Saint-Gildas, Seven-Léhart et le Vieux-Bourg et le canton de Mûr avec ses quatre municipalités : Caurel, Mûr, Saint-Connec et Saint-Guen. C’est dire si les structures cantonales ont varié au cours des siècles.

Sous le Consulat, le Premier Consul nommait les maires et les adjoints des communes de plus de 5000 âmes ; le préfet nommait lui-même dans les autres communes. Il faudra attendre l’article 13 du sénatus-consulte du 16 thermidor an X (1er août 1802) pour voir fixée la durée du mandat des maires à cinq ans.


La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) plaça au siège de la préfecture un conseil général de 24 membres nommés par le préfet et cinq conseils d’arrondissement de 11 conseillés chacun nommés de la même façon.


Le Consulat, précurseur de l’Empire, fut une reprise en main du pouvoir central après la période révolutionnaire née sous la Terreur. Il marqua d’ailleurs la fin de la Chouannerie dans notre département.

Les structures administratives du département évoluèrent au fur et à mesure de la tendance politique des différentes constitutions, Autant la démocratie fut à l’honneur sous les Assemblées constituante et législative, autant sous la Convention, les comités de Salut public supprimèrent beaucoup de droits et firent régner la Terreur de 1793 à 1794 .


En réaction à partir du consulat, il n’y eut plus guère de démocratie locale car les autorités supérieures de l’Etat exercèrent partout leur contrôle. « Le roman de la Révolution est fini » aurait déclaré Bonaparte en présentant sa réforme.

Michel Chevalier – http://eric.havel.free.fr

Bibliographie :


René Durand. « Le département des Côtes-du-Nord sous le Consulat et l’Empire ». 2T . Paris 1926
ADCA. Série L
Henri Pommeret. « L’esprit public dans le département des Côtes-du-Nord ».1921
Annick Mévellec. « De la paroisse à la commune » CDDP des C.-du-N. 1989 aux ADCA.
Collectif. « Bégard d’hier à aujourd’hui ». 1993
Jean Le Rétif. « Lanfains entre landes et rivières ». 1992
Joseph Lohou - Site internet sur Callac - http://lohoujos.perso.cegetel.net/Callac-de-Bretagne